中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的意見
（2025年5月24日）
碳市場是利用市場機(jī)制積極應(yīng)對氣候變化、加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要政策工具。目前，我國已建立重點排放單位履行強(qiáng)制減排責(zé)任的全國碳排放權(quán)交易市場和激勵社會自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場。為推動建設(shè)更加有效、更有活力、更具國際影響力的全國碳市場，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現(xiàn)提出如下意見。
一、總體要求
堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，全面貫徹習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想、習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，兼顧綠色低碳轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，堅持有效市場、有為政府，堅持碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的基本定位，加快建設(shè)全國統(tǒng)一的碳市場，有計劃分步驟擴(kuò)大實施范圍、擴(kuò)展參與主體，營造更加公平公開透明的市場環(huán)境，努力實現(xiàn)碳排放資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型，培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，激發(fā)全社會綠色低碳發(fā)展內(nèi)生動力，為積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和、建設(shè)美麗中國提供重要支撐。
主要目標(biāo)是：到2027年，全國碳排放權(quán)交易市場基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)，全國溫室氣體自愿減排交易市場實現(xiàn)重點領(lǐng)域全覆蓋。到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎(chǔ)、免費和有償分配相結(jié)合的全國碳排放權(quán)交易市場，建成誠信透明、方法統(tǒng)一、參與廣泛、與國際接軌的全國溫室氣體自愿減排交易市場，形成減排效果明顯、規(guī)則體系健全、價格水平合理的碳定價機(jī)制。
二、加快建設(shè)全國碳排放權(quán)交易市場
（一）擴(kuò)大全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋范圍。根據(jù)行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、降碳減污貢獻(xiàn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)、碳排放特征等，有序擴(kuò)大覆蓋行業(yè)范圍和溫室氣體種類。
（二）完善碳排放配額管理制度。建立預(yù)期明確、公開透明的碳排放配額管理制度，保持政策穩(wěn)定性和連續(xù)性。綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、行業(yè)特點、低碳轉(zhuǎn)型成本等，明確市場中長期碳排放配額控制目標(biāo)。根據(jù)國家溫室氣體排放控制目標(biāo)及碳排放雙控要求，處理好與能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、民生保障的關(guān)系，科學(xué)設(shè)定配額總量，逐步由強(qiáng)度控制轉(zhuǎn)向總量控制。到2027年，對碳排放總量相對穩(wěn)定的行業(yè)優(yōu)先實施配額總量控制。穩(wěn)妥推行免費和有償相結(jié)合的碳排放配額分配方式，有序提高有償分配比例。建立配額儲備和市場調(diào)節(jié)機(jī)制，平衡市場供需，增強(qiáng)市場穩(wěn)定性和流動性。合理確定用核證自愿減排量抵銷碳排放配額清繳的比例。
（三）加強(qiáng)對碳排放權(quán)交易試點市場的指導(dǎo)和監(jiān)督管理。統(tǒng)籌好全國碳排放權(quán)交易市場和有關(guān)地方試點開展的碳市場?，F(xiàn)有碳排放權(quán)交易試點市場要按照有關(guān)要求規(guī)范建設(shè)運行，助力區(qū)域綠色低碳轉(zhuǎn)型。鼓勵碳排放權(quán)交易試點市場在擴(kuò)大覆蓋范圍、完善市場調(diào)節(jié)機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)管手段、健康有序發(fā)展碳金融等方面先行先試，為全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)探索經(jīng)驗。建立定期評估和退出機(jī)制，不再新建地方或區(qū)域碳排放權(quán)交易市場。
三、積極發(fā)展全國溫室氣體自愿減排交易市場
（四）加快自愿減排交易市場建設(shè)。建立科學(xué)完備的方法學(xué)體系，針對可持續(xù)發(fā)展效益顯著、社會期待高、社會和生態(tài)效益兼具的重點領(lǐng)域加快方法學(xué)開發(fā)，有效服務(wù)社會自主減排和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。強(qiáng)化自愿減排項目開發(fā)、審定、實施及減排量核查等全鏈條管理。項目業(yè)主、審定與核查機(jī)構(gòu)要恪守誠信原則，嚴(yán)格落實承諾事項，主動接受社會監(jiān)督。加強(qiáng)全國碳減排資源統(tǒng)籌管理，規(guī)范各類自愿減排交易活動。
（五）積極推動核證自愿減排量應(yīng)用。倡導(dǎo)推動黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會團(tuán)體等在綠色供應(yīng)鏈管理、開展大型活動、履行社會責(zé)任、綠色低碳生活等方面，積極使用核證自愿減排量抵銷碳排放，各級黨政機(jī)關(guān)和國有企業(yè)要發(fā)揮表率作用。完善核證自愿減排量抵銷規(guī)則，提高國際認(rèn)可度，積極服務(wù)有關(guān)行業(yè)企業(yè)國際履約和產(chǎn)品碳中和。
四、著力提升碳市場活力
（六）豐富交易產(chǎn)品。穩(wěn)慎推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)探索開發(fā)與碳排放權(quán)和核證自愿減排量相關(guān)的綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，加大對溫室氣體減排的支持力度。建立完善碳質(zhì)押、碳回購等政策制度，規(guī)范開展與碳排放權(quán)相關(guān)的金融活動，拓展企業(yè)碳資產(chǎn)管理渠道。以全國碳市場為主體建立完善碳定價機(jī)制，充分利用全國碳市場的價格發(fā)現(xiàn)功能，為金融支持綠色低碳發(fā)展提供有效的價格信號。
（七）擴(kuò)展交易主體。支持銀行等金融機(jī)構(gòu)規(guī)范開展碳質(zhì)押融資業(yè)務(wù)，穩(wěn)妥推進(jìn)符合要求的金融機(jī)構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險可控前提下參與全國碳市場交易，適時引入其他非履約主體。全國溫室氣體自愿減排交易市場逐步引入符合條件的自然人參與交易。
（八）加強(qiáng)市場交易監(jiān)管。規(guī)范重大政策信息發(fā)布，完善市場交易風(fēng)險預(yù)防預(yù)警及處置程序，開展全國碳市場價格跟蹤評估，推動形成合理交易價格。加強(qiáng)交易行為監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊擾亂市場秩序、操縱市場等行為。建立重點排放單位履約風(fēng)險評估預(yù)警和管理制度，防范履約風(fēng)險。加強(qiáng)對碳金融活動的監(jiān)督管理，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按照市場化、法治化原則做好金融服務(wù)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。
五、全面加強(qiáng)碳市場能力建設(shè)
（九）完善管理體制和支撐體系。建立健全與全國碳市場發(fā)展階段相適應(yīng)、有利于加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)督管理、權(quán)責(zé)清晰、運行高效的管理體系。加強(qiáng)全國碳市場管理能力建設(shè)。推動建設(shè)全鏈條、數(shù)字化、智能化的全國碳市場管理系統(tǒng)、注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，強(qiáng)化服務(wù)功能，保障數(shù)據(jù)安全。
（十）加強(qiáng)碳排放核算與報告管理。健全企業(yè)溫室氣體排放報告制度。結(jié)合全國碳市場建設(shè)，加快修訂重點行業(yè)企業(yè)溫室氣體核算與報告指南，條件成熟后轉(zhuǎn)化為國家標(biāo)準(zhǔn)。實施碳排放核算分類管理，完善基于排放因子法的核算體系，探索開展基于自動監(jiān)測的碳排放核算。加強(qiáng)碳排放關(guān)鍵計量器具配備、使用和管理，依法進(jìn)行檢定或校準(zhǔn)，制定計量技術(shù)規(guī)范，開展碳排放計量審查。實施重點排放單位關(guān)鍵參數(shù)月度存證。
（十一）嚴(yán)格規(guī)范碳排放核查。完善重點行業(yè)核查技術(shù)規(guī)范，明確核查要點和要求，規(guī)范核查流程。推動審定核查機(jī)構(gòu)嚴(yán)格遵循客觀獨立、誠實守信、公平公正、專業(yè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑瓌t，對碳排放進(jìn)行全面核實查證，確保審定、核查結(jié)果的準(zhǔn)確性和可信度。對碳排放報告持續(xù)保持高質(zhì)量的重點排放單位可結(jié)合實際簡化核查。
（十二）加強(qiáng)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量全過程監(jiān)管。壓實重點排放單位履行碳排放核算與報告的主體責(zé)任，推動企業(yè)建立健全碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量內(nèi)部管理制度。地方生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管部門會同有關(guān)部門加強(qiáng)碳排放數(shù)據(jù)日常監(jiān)督管理，綜合運用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，提升監(jiān)管水平。加大違法違規(guī)行為查處力度，嚴(yán)厲打擊弄虛作假行為。
（十三）加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管。對全國碳排放權(quán)交易市場核查機(jī)構(gòu)實施認(rèn)證機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理，明確準(zhǔn)入條件、行為規(guī)范和退出機(jī)制。加強(qiáng)碳排放相關(guān)檢驗檢測機(jī)構(gòu)管理，建立違規(guī)機(jī)構(gòu)清出機(jī)制。積極培育咨詢服務(wù)、檢驗檢測、審定核查等技術(shù)服務(wù)業(yè)，定期開展評估，促進(jìn)第三方技術(shù)服務(wù)市場健康發(fā)展，打造更多國際性專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。推動技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)行業(yè)自律管理。
（十四）完善信息披露制度。重點排放單位、注冊登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等根據(jù)有關(guān)要求及時公開排放、履約、交易、質(zhì)押等相關(guān)信息，接受社會監(jiān)督。建立碳市場相關(guān)數(shù)據(jù)部門共享機(jī)制。依法加強(qiáng)重點排放單位、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)信用監(jiān)督管理。
六、加強(qiáng)組織實施保障
（十五）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)各有關(guān)部門要結(jié)合實際抓好本意見貫徹落實。地方各級黨委和政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，積極推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化對碳市場建設(shè)運行的政策支持，加強(qiáng)對重點排放單位的監(jiān)督管理，扎實做好本地區(qū)重點排放單位配額發(fā)放、配額清繳、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等工作。生態(tài)環(huán)境部要加強(qiáng)碳市場建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織實施和跟蹤評估，系統(tǒng)推進(jìn)任務(wù)落地落實。有關(guān)部門要根據(jù)職責(zé)分工，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合和監(jiān)管指導(dǎo)，形成工作合力。重大事項及時按程序向黨中央、國務(wù)院請示報告。
（十六）強(qiáng)化政策法規(guī)支撐。研究完善相關(guān)法律法規(guī)，為碳市場建設(shè)提供法律支撐。開展溫室氣體自愿減排交易管理相關(guān)立法研究。健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接長效機(jī)制，依法開展相關(guān)領(lǐng)域檢察公益訴訟，加大對碳市場違法犯罪行為的聯(lián)合打擊力度。完善裁判規(guī)則體系，依法支持行政機(jī)關(guān)履行碳市場行政監(jiān)管職責(zé)。加強(qiáng)全國碳市場與綠電、綠證等市場化機(jī)制的政策協(xié)同、制度銜接。制定全國碳市場注冊登記和交易收費規(guī)則。完善全國碳市場資金清算機(jī)制，提高資金清算效率。降低碳市場制度性交易成本。
（十七）深化國際交流與合作。積極參與應(yīng)對氣候變化《巴黎協(xié)定》相關(guān)碳市場機(jī)制規(guī)則制定，推動全球綠色低碳公正轉(zhuǎn)型。加強(qiáng)國際磋商和對話交流。加強(qiáng)碳市場領(lǐng)域交流合作，推動技術(shù)、方法、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)國際互認(rèn)。多渠道宣傳我國碳市場建設(shè)做法和經(jīng)驗。
建設(shè)更加有效、更有活力、更具國際影響力的全國碳市場
——解讀中辦、國辦《關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的意見》
碳市場是利用市場機(jī)制積極應(yīng)對氣候變化、加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要政策工具。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的意見》25日對外公布。
生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這一文件充分彰顯了我國積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的堅定決心和有力行動。要準(zhǔn)確把握加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的總體要求、主要目標(biāo)和重點任務(wù)，加快建設(shè)更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場，為實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供有力支撐。
全國碳市場建設(shè)實現(xiàn)穩(wěn)起步、穩(wěn)運行
生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，當(dāng)前，我國已建立重點排放單位履行強(qiáng)制減排責(zé)任的全國碳排放權(quán)交易市場和激勵社會自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場。兩個市場相互銜接，共同構(gòu)成全國碳市場體系。全國碳市場建設(shè)實現(xiàn)了穩(wěn)起步、穩(wěn)運行，制度體系日趨完善，市場活力穩(wěn)步提升，數(shù)據(jù)質(zhì)量全面改善，推動全社會低成本減排的市場功能逐步顯現(xiàn)。
從全國碳排放權(quán)交易市場來看，截至2025年7月底，全國碳排放權(quán)交易市場配額累計成交量6.81億噸，成交額467.84億元，價格“指揮棒”作用逐步顯現(xiàn)。2024年納入全國碳排放權(quán)交易市場的重點排放單位共計2096家，配額清繳完成率接近100%。
從全國溫室氣體自愿減排交易市場來看，2023年以來，生態(tài)環(huán)境部會同有關(guān)部門先后出臺了造林碳匯、海上風(fēng)電等6個方法學(xué)，完成首批948萬噸核證自愿減排量登記。截至2025年7月底，累計成交核證自愿減排量246.03萬噸，成交額2.08億元。
這位負(fù)責(zé)人表示，經(jīng)過不斷探索和實踐，全國碳市場建設(shè)統(tǒng)籌把握好節(jié)奏和力度，在考慮企業(yè)承受能力的同時，充分激發(fā)降碳內(nèi)生動力，有力促進(jìn)全社會形成“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發(fā)展意識，行業(yè)高科技、高效能、高質(zhì)量特征不斷顯現(xiàn)。
明確全國碳市場中長期發(fā)展的路線圖
這份文件明確了全國碳市場中長期發(fā)展的時間表、路線圖、任務(wù)書，提出了到2027年和2030年要實現(xiàn)的主要目標(biāo)。
生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，要充分發(fā)揮市場功能，縱深推進(jìn)全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)。根據(jù)行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、降碳減污貢獻(xiàn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)、碳排放特征等，有序擴(kuò)大覆蓋行業(yè)范圍和溫室氣體種類。建立預(yù)期明確、公開透明的碳排放配額管理制度，明確市場中長期碳排放配額控制目標(biāo)，逐步由強(qiáng)度控制轉(zhuǎn)向總量控制，穩(wěn)妥推行免費和有償相結(jié)合的碳排放配額分配方式，建立配額儲備和市場調(diào)節(jié)機(jī)制。
意見要求，積極發(fā)展全國溫室氣體自愿減排交易市場。國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心總經(jīng)濟(jì)師張昕認(rèn)為，要聚焦碳達(dá)峰碳中和重點領(lǐng)域及綠色低碳零碳負(fù)碳關(guān)鍵技術(shù)，加快構(gòu)建溫室氣體自愿減排項目方法學(xué)體系，為創(chuàng)造巨大綠色市場機(jī)遇奠定項目與減排量供給基礎(chǔ)。同時，加快健全市場交易制度，加快豐富市場交易產(chǎn)品與交易主體，加強(qiáng)與其他資源環(huán)境要素市場機(jī)制的有效銜接。要強(qiáng)化市場監(jiān)管，防范市場發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險，并積極開展國際合作。
此外，業(yè)內(nèi)人士指出，要落實意見要求，逐步豐富市場要素，著力提升全國碳市場活力。全面加強(qiáng)能力建設(shè)，提高全國碳市場管理水平。
做好統(tǒng)籌工作推進(jìn)碳市場建設(shè)
全國碳市場建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)化系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌好市場和政府、長遠(yuǎn)目標(biāo)和短期目標(biāo)、整體和局部、國內(nèi)和國際等關(guān)系，推動全國碳市場體制機(jī)制更加完善、數(shù)據(jù)可靠性更高、行業(yè)包容性更強(qiáng)。
比如，在統(tǒng)籌好有效市場和有為政府的關(guān)系方面，生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所所長嚴(yán)剛認(rèn)為，政府重在構(gòu)建制度框架與風(fēng)險防控體系，在設(shè)定碳配額控制目標(biāo)、完善市場調(diào)節(jié)、平衡市場供需、加強(qiáng)市場監(jiān)管等方面發(fā)揮作用。市場則聚焦資源配置效能釋放，通過豐富交易產(chǎn)品、擴(kuò)展交易主體等提升活力，激發(fā)內(nèi)生動力，形成真實碳價信號。要平衡好“放得活”與“管得住”的關(guān)系，既要充分激發(fā)市場活力，又要加強(qiáng)監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，確保碳市場健康有序發(fā)展。
在統(tǒng)籌全國碳市場與地方試點碳市場銜接方面，嚴(yán)剛說，隨著全國碳市場加快擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍，試點碳市場覆蓋的行業(yè)和企業(yè)數(shù)量將逐步減少。這并不意味著試點碳市場發(fā)揮的作用逐步減弱，地方試點碳市場將繼續(xù)發(fā)揮“政策試驗田”的功能，在擴(kuò)大覆蓋范圍、完善市場調(diào)控機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)管手段、健康有序發(fā)展碳金融等方面先行先試，為全國碳市場建設(shè)發(fā)展探索經(jīng)驗。
國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長王海芹表示，在完善碳市場引領(lǐng)國內(nèi)綠色低碳轉(zhuǎn)型的同時，還應(yīng)將碳市場作為對外開展綠色低碳發(fā)展合作的制度保障，在全國碳市場制度設(shè)計中堅持國際標(biāo)準(zhǔn)并預(yù)留對外接口，在開放合作和深入交流中提升國際影響力，發(fā)揮碳市場促進(jìn)綠色發(fā)展跨國合作的橋梁作用，推動國內(nèi)綠色低碳技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等走出去。
