近日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）。這是落實(shí)黨的二十大和二十屆三中、四中全會(huì)精神，深化油氣體制改革，完善油氣市場(chǎng)體系，加強(qiáng)石油天然氣行業(yè)管理的重大舉措，是油氣基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的一項(xiàng)關(guān)鍵性部門規(guī)章，將為油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)力。
一、《管理辦法》修訂背景
2014年《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》印發(fā)實(shí)施，是我國(guó)天然氣中游最重要、最全面的部門規(guī)章，在規(guī)制天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、儲(chǔ)氣調(diào)峰等方面發(fā)揮了重要作用。2017年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確了深化石油天然氣體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)，油氣體制改革加快推進(jìn)，2019年組建國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)，2020年實(shí)現(xiàn)油氣干線管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，打破原有上下游一體化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，油氣基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)格局發(fā)生深刻變化，“X+1+X”的油氣市場(chǎng)格局逐步形成，原有的相關(guān)規(guī)定已難以完全適應(yīng)新形勢(shì)下對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃、便捷接入、高效使用、安全運(yùn)營(yíng)的新要求。
黨的二十大報(bào)告提出深入推進(jìn)能源革命，加快能源產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)。二十屆三中全會(huì)提出構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，優(yōu)化油氣管網(wǎng)運(yùn)行調(diào)度機(jī)制，推進(jìn)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革，均對(duì)石油天然氣發(fā)展及相應(yīng)體制機(jī)制提出更高要求。黨的二十屆四中全會(huì)提出加快建設(shè)新型能源體系，建設(shè)能源強(qiáng)國(guó)，優(yōu)化能源骨干通道布局等?！赌茉捶ā芬?guī)定能源輸送管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)完善公平接入和使用機(jī)制，按照規(guī)定公開能源輸送管網(wǎng)設(shè)施接入和輸送能力以及運(yùn)行情況的信息，向符合條件的企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體公平、無歧視開放并提供能源輸送服務(wù)。為適應(yīng)新形勢(shì)、滿足新要求，修訂完善《管理辦法》，維護(hù)市場(chǎng)各方合法權(quán)益，保障石油天然氣安全穩(wěn)定供應(yīng)，促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
二、《管理辦法》主要亮點(diǎn)
《管理辦法》修訂順應(yīng)行業(yè)改革新形勢(shì)和保障能源安全根本要求，堅(jiān)持“統(tǒng)籌規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)合理，便捷接入、高效使用，優(yōu)化運(yùn)營(yíng)、科學(xué)監(jiān)管”，充分銜接中央改革精神和《能源法》對(duì)行業(yè)管理的要求，將適用范圍由天然氣擴(kuò)展到石油，主要內(nèi)容亮點(diǎn)包括六個(gè)方面。
（一）進(jìn)一步規(guī)范了相關(guān)名詞解釋。與2014版相比，針對(duì)過去10余年改革進(jìn)程中，社會(huì)和經(jīng)營(yíng)主體普遍關(guān)心的、易產(chǎn)生分歧的名詞做出了明確的解釋，如油氣干線管網(wǎng)、省級(jí)管網(wǎng)以及石油天然氣輸送管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)等，通過?統(tǒng)一的解釋和定義，避免不同部門、機(jī)構(gòu)或主體對(duì)同一概念存在理解偏差，確保政策執(zhí)行一致性和準(zhǔn)確性。
（二）進(jìn)一步突出了規(guī)劃引領(lǐng)作用?！豆芾磙k法》將油氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃單獨(dú)成章，進(jìn)一步完善油氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃體系，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)與約束，特別規(guī)定跨境、跨省管道項(xiàng)目須納入國(guó)家規(guī)劃，嚴(yán)禁各級(jí)地方政府能源主管部門自行分段規(guī)劃及審批，從源頭破解“各自為政”的規(guī)劃壁壘，充分體現(xiàn)規(guī)劃對(duì)油氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的引導(dǎo)和約束作用。
（三）進(jìn)一步理順了投資建設(shè)機(jī)制?！豆芾磙k法》適應(yīng)“全國(guó)一張網(wǎng)”建設(shè)新形勢(shì)，進(jìn)一步明確干線管道建設(shè)主體責(zé)任，同時(shí)支持各類社會(huì)資本特別是民間資本參股石油天然氣管道項(xiàng)目，并鼓勵(lì)其參與儲(chǔ)備庫(kù)、LNG 接收站等設(shè)施投資，有利于激發(fā)各類投資主體積極性，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)。加強(qiáng)設(shè)施接入和使用管理，明確基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)支持符合政府規(guī)劃、符合安全條件的設(shè)施應(yīng)接盡接，同時(shí)明確油氣開發(fā)、煤制油氣、煉化基地、油氣儲(chǔ)備庫(kù)應(yīng)當(dāng)接入干線管網(wǎng)，有利于完善“全國(guó)一張網(wǎng)”，提升產(chǎn)業(yè)鏈韌性和安全保供能力。強(qiáng)化管網(wǎng)互聯(lián)互通，細(xì)化互聯(lián)互通項(xiàng)目在規(guī)劃、項(xiàng)目審批、建設(shè)不同階段要求，提出政府部門加強(qiáng)互聯(lián)互通項(xiàng)目的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，有利于提高管道網(wǎng)絡(luò)化水平，提升設(shè)施運(yùn)營(yíng)安全和供應(yīng)能力。
（四）進(jìn)一步明確了管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。《管理辦法》針對(duì)管網(wǎng)改革后帶來的運(yùn)營(yíng)環(huán)境變化、社會(huì)關(guān)切點(diǎn)、企業(yè)關(guān)注點(diǎn)等，新增了多條規(guī)定。一是明確“業(yè)務(wù)分離”硬約束，承擔(dān)油氣干線管道建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體責(zé)任的企業(yè)及其所屬企業(yè)不得參與勘探開發(fā)、進(jìn)出口、生產(chǎn)銷售等競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，從事競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)企業(yè)及其所屬企業(yè)也不得從事干線管道投資與運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，理清了不同類型企業(yè)的主責(zé)主業(yè)，各司其職、各負(fù)其責(zé)，禁止越界、跨界擾亂市場(chǎng)秩序。二是強(qiáng)化省網(wǎng)“運(yùn)銷分離”，明確省級(jí)政府應(yīng)推進(jìn)所轄區(qū)域管網(wǎng)管輸業(yè)務(wù)和銷售分開，管輸業(yè)務(wù)實(shí)行財(cái)務(wù)獨(dú)立核算、政府核價(jià)，暢通第三方接入和使用，支持上下游企業(yè)間直購(gòu)直銷，進(jìn)一步解決當(dāng)前部分省份省級(jí)管網(wǎng)運(yùn)銷未分離的問題，激發(fā)上下游主體活力，促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展。同時(shí)，提出積極引導(dǎo)和推進(jìn)省級(jí)管網(wǎng)以市場(chǎng)化方式融入國(guó)家管網(wǎng)，持續(xù)完善“全國(guó)一張網(wǎng)”建設(shè)。三是突出合同化運(yùn)營(yíng)，提出基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)與服務(wù)用戶簽訂服務(wù)合同，明確了合同各方權(quán)利、義務(wù)和違約責(zé)任等，保障管網(wǎng)等設(shè)施進(jìn)出氣量平衡和氣質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量提升。四是細(xì)化設(shè)施維檢修、停運(yùn)、封存、報(bào)廢等要求，明確相關(guān)流程、時(shí)間要求，保障石油天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系平穩(wěn)運(yùn)行。
（五）進(jìn)一步落實(shí)了儲(chǔ)備責(zé)任?！豆芾磙k法》與《能源法》要求銜接統(tǒng)一，加強(qiáng)天然氣儲(chǔ)備，明確了四方儲(chǔ)氣能力建設(shè)要求，供氣企業(yè)、國(guó)家干線管道建設(shè)企業(yè)、城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)各5%和地方政府5天日均消費(fèi)量的儲(chǔ)氣能力，進(jìn)一步加強(qiáng)天然氣儲(chǔ)備規(guī)劃引領(lǐng)和集約布局，有利于加快儲(chǔ)氣能力建設(shè)，提升調(diào)峰應(yīng)急保供能力?！豆芾磙k法》第二十七條明確了儲(chǔ)氣市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，各方可通過自建合建租賃、購(gòu)買等手段履行儲(chǔ)氣責(zé)任，日常運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化運(yùn)作，應(yīng)急及突發(fā)情況下服務(wù)政府應(yīng)急調(diào)控，政府委托管理的應(yīng)急調(diào)節(jié)能力未經(jīng)同意不得動(dòng)用等，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，提升天然氣應(yīng)急保障能力。
（六）進(jìn)一步健全了監(jiān)督管理與法律責(zé)任。與2014版相比，落實(shí)《能源法》加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督管理要求，單列了監(jiān)督管理章節(jié)。明確監(jiān)管職責(zé)，理清國(guó)務(wù)院能源主管部門、省級(jí)以上政府能源主管部門的職責(zé)界面，包括保障設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)、接入、使用和公平開放等，形成分級(jí)監(jiān)管，發(fā)揮監(jiān)管合力。建立信用監(jiān)管機(jī)制， 提出建立基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)營(yíng)所涉各類主體的信用記錄，依法依規(guī)實(shí)施守信激勵(lì)和失信約束，為維護(hù)公平有序競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序提供重要支撐。完善細(xì)化法律責(zé)任條款， 對(duì)違反規(guī)劃、違規(guī)建設(shè)、未按要求實(shí)行管輸與銷售分開、無正當(dāng)理由不提供或拒絕開放服務(wù)等九類行為，設(shè)定了相應(yīng)的處罰措施，增強(qiáng)了《管理辦法》的約束力和執(zhí)行力。特別是第四十條提到基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)、服務(wù)用戶已簽訂服務(wù)合同但拒不履約，引發(fā)供應(yīng)中斷或劇烈波動(dòng)，嚴(yán)重影響市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行和供應(yīng)安全的，視情節(jié)嚴(yán)重程度，給予不同程度的懲處，有利于夯實(shí)各類主體保供責(zé)任，確保油氣供應(yīng)安全。
總體來看，《管理辦法》順應(yīng)市場(chǎng)化改革方向，貫徹落實(shí)中央油氣體制改革精神和《能源法》要求，為管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)后的市場(chǎng)秩序確立了新規(guī)則，促進(jìn)油氣市場(chǎng)公平有序競(jìng)爭(zhēng)，保障油氣供應(yīng)安全，提升油氣資源的市場(chǎng)配置效率，促進(jìn)油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，為保障國(guó)家能源安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)支撐。下一步，在《管理辦法》落地實(shí)施中，需要做好宣傳培訓(xùn)、凝聚行業(yè)共識(shí)，配套相關(guān)文件、確保操作可行，壓實(shí)各方責(zé)任、強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)，提升監(jiān)管能力、維護(hù)市場(chǎng)秩序，確?！豆芾磙k法》各項(xiàng)規(guī)定落實(shí)落地，在石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中切實(shí)發(fā)揮作用。
